Les Etats africains ne veulent plus de la CPI, sauf quand elle les arrange


Au moment où le Burundi souhaite quitter la Cour pénale internationale, le Gabon lui demande de venir enquêter chez lui. Ces deux démarches opposées illustrent la complexité des relations entre la CPI et les pays africains, dont beaucoup veulent s’extraire.

Le Burundi est devenu, le 12 octobre 2016, le premier pays à entamer les formalités pour se retirer du statut de Rome, traité fondateur de la CPI. L’argument principal des autorités pour justifier cette décision est la « politisation de l’action de la CPI », devenue « un instrument de pression sur les gouvernements des pays pauvres ou un moyen de les déstabiliser sous l’impulsion des grandes puissances », comme l’a déclaré la ministre burundaise de la justice. Pour l’opposition, le gouvernement cherche plutôt à échapper à d’éventuelles poursuites de la justice internationale.

Depuis plusieurs mois, la CPI s’intéresse en effet au Burundi : en avril 2016, sa procureure Fatou Bensouda a annoncé avoir lancé un « examen préliminaire » afin de déterminer s’il y avait suffisamment de matière pour ouvrir une enquête, préalable à d’éventuelles inculpations, sur les crimes commis dans le pays au cours des derniers mois. Depuis avril 2015, des mouvements de contestation contre la candidature puis la réélection du président Pierre Nkurunziza, suivis par des vagues de répression, font l’actualité du Burundi. En septembre, des experts mandatés par l’ONU – liée à la CPI par des accords de coopération – ont affirmé que les forces de sécurité étaient responsables de « violations généralisées et systémiques » des droits de l’homme et qu’il y avait eu au moins 564 cas d’exécution depuis avril 2015.

Quelles que soient les arrière-pensées des autorités du Burundi, la plupart des arguments qu’elles avancent sont difficilement contestables et sont surtout partagés en Afrique. Depuis la création de la CPI, « seuls les ressortissants des pays africains ont été traduits devant cette juridiction », a souligné la ministre burundaise de la justice. Les faits lui donnent amplement raison : les neuf pays qui font actuellement l’objet d’enquêtes de la part du bureau de la procureure sont, à une exception près, des pays africains. Il s’agit de la Côte d’Ivoire, du Soudan, du Kenya, de la Libye, du Mali, de l’Ouganda, de la République centrafricaine, de la République démocratique du Congo et de la Géorgie.

La procureure Fatou Bensouda © CPI

La procureure Fatou Bensouda CPI

Quant aux trois procès en cours, ils concernent, ou ont concerné, uniquement des Africains. Évidemment, les six détenus que compte aujourd’hui le centre pénitentiaire de la CPI, à La Haye, sont aussi africains : Laurent Gbagbo et Charles Blé Goudé (Côte d’Ivoire), Jean-Pierre Bemba et Bosco Ntaganda (RDC), Dominic Ongwen (Ouganda) et Ahmad al-Faqi al-Mahdi (Mali). Le site internet de la Cour présente de son côté exclusivement des photos d’Africains lorsqu’il évoque les victimes de crimes poursuivis par la CPI. Le choix d’une ressortissante africaine en la personne de Fatou Bensouda, ancienne ministre de la justice de la Gambie, pour remplacer en 2012 le premier procureur, l’Argentin Luis Moreno Ocampo, n’a pas suffi à lever les soupçons d’un tribunal contre les Africains au service des Occidentaux, voire des Européens (qui sont les plus gros contributeurs financiers au budget de la Cour).

Aux critiques, la CPI et ses soutiens répondent que la plupart de ses affaires sont le résultat de demandes des pays eux-mêmes. « La République centrafricaine, la Côte d’Ivoire, la République démocratique du Congo, le Mali et l’Ouganda ont demandé à la CPI d’enquêter sur des crimes. Le Conseil de sécurité de l’ONU a déféré le Darfour, le Soudan et la Libye à la CPI. Le bureau du procureur a agi uniquement de sa propre initiative dans une seule situation : le Kenya », a déclaré l’ONG américaine Human Rights Watch (HRW).

Mais l’instrumentalisation de la CPI, dénoncée par le gouvernement burundais et plusieurs présidents africains, n’est pas une vue de l’esprit. « Maintes et maintes fois, les affaires portées devant la Cour ont directement bénéficié à des dirigeants politiques africains au détriment de leurs adversaires. En République démocratique du Congo, cela a profité à Joseph Kabila contre Jean-Pierre Bemba ; au Kenya, le premier ministre, Raila Odinga, a exploité l’action engagée contre le vice-premier ministre Uhuru Kenyatta, son adversaire probable pour la prochaine élection présidentielle », a par exemple écrit l’avocat britannique Toby Cadnam dans une tribune publiée en 2012.

Les pilotes de ces manœuvres autour de la CPI (qui ont, logiquement, abouti à de nombreux désastres judiciaires) sont en général les pays occidentaux parrains des acteurs politiques africains qui en bénéficient. L’institution internationale est au bout du compte devenue une arme diplomatique à l’usage des puissants, comme l’a expliqué sur Mediapart la journaliste et auteure Stéphanie Maupas.

Ces constats s’appliquent au cas le plus important que la CPI ait eu à traiter jusqu’ici : l’affaire contre l’ex-président ivoirien Laurent Gbagbo, arrêté à l’issue de la crise postélectorale ivoirienne de 2010-2011 qui l’a opposé à Alassane Ouattara, et dont le procès s’est ouvert en janvier 2016. De nombreux éléments montrent que la CPI a été utilisée dans ce cas aussi au profit d’un acteur politique, Alassane Ouattara, et non pour rendre justice à de présumées victimes. L’utilisation de la CPI pour écarter le président ivoirien du pouvoir et l’éloigner de la Côte d’Ivoire a eu un grand impact en Afrique : passée inaperçue en Europe, elle a en revanche considérablement terni l’image de la CPI sur le continent.

La possibilité d’un retrait collectif de l’Afrique de la CPI est prise très au sérieux

Si le Burundi est le premier État à s’organiser pour quitter le navire CPI, il n’est donc pas le premier à en avoir eu l’idée : depuis plusieurs mois, cette solution est discutée dans le microcosme des dirigeants du continent. Un retrait groupé des États africains de la CPI (ils sont 34 pays sur 54 du continent à être parties au statut de Rome) est même à l’étude. Fin janvier 2016, les chefs d’État ont ainsi décidé, lors d’un sommet de l’Union africaine (UA), « l’élaboration d’une feuille de route pour un retrait de la CPI ». C’est le président kényan, Uhuru Kenyatta, un temps poursuivi par la CPI, qui est à l’origine de ce projet. L’Afrique du Sud est aussi très impliquée. Les relations entre ce pays et la juridiction internationale se sont nettement refroidies en juin 2015 : à l’époque, l’Afrique du Sud s’était directement opposée à la CPI, en refusant d’arrêter le président soudanais Omar el-Béchir, visé par deux mandats d’arrêt émis par la CPI, alors qu’il était sur son territoire.

Les ministres africains des affaires étrangères réunis au Rwanda, mi-juillet 2016, n’ont cependant pas réussi à se mettre d’accord sur les modalités de mise en œuvre de la résolution prise par les chefs d’État. Les dirigeants des pays concernés n’ont pas le même niveau de motivation ou de courage politique : certains, par exemple, craignent de se mettre à dos les Européens, qui ont beaucoup insisté pour les faire adhérer au statut de Rome – contrairement aux États-Unis, qui ne sont pas signataires. Les calculs politiques personnels jouent aussi. Aujourd’hui le Kenya, par exemple, a moins de raisons de vouloir quitter la CPI : les poursuites lancées par la Cour contre plusieurs de ses dirigeants ont toutes été annulées. Le président Ouattara a quant à lui désormais tout intérêt à voir la Côte d’Ivoire se détacher de la CPI, étant donné les crimes commis par ses hommes en 2011.

 © CPI

CPI

Le cas du Gabon est révélateur des relations ambiguës que les acteurs politiques peuvent entretenir avec la juridiction internationale. Le 21 septembre 2016, Fatou Bensouda a annoncé que le gouvernement gabonais lui avait demandé « de bien vouloir ouvrir sans délai une enquête » sur les violences qui ont marqué l’élection présidentielle du 27 août. Cette dernière, rappelons-le, a été officiellement remportée par Ali Bongo Ondimba, mais son principal rival, Jean Ping, conteste les résultats proclamés par la Cour constitutionnelle. Dans sa requête déposée auprès du bureau de la procureure, Libreville accuse Jean Ping d’être à l’origine des troubles qui ont marqué les jours suivant l’annonce des résultats officiels, fin août.

Cependant, l’examen préliminaire ouvert depuis par Fatou Bensouda n’ira pas forcément dans la direction que souhaite le gouvernement gabonais. Ce dernier n’aurait d’ailleurs jamais fait appel à la CPI si Jean Ping n’avait décidé, plusieurs semaines avant la présidentielle, de mandater un avocat français, Emmanuel Altit, pour constituer un dossier montrant qu’il y a eu des « crimes contre l’humanité » au Gabon et incriminant Ali Bongo Ondimba. Ce document en cours d’élaboration, selon l’avocat, est destiné à être remis à Fatou Bensouda.

Sous couvert de défense des droits de l’homme, cette nouvelle affaire portée devant la CPI apparaît donc elle aussi comme très politique : les uns semblent considérer la Cour comme une arme de dernier recours contre Ali Bongo Ondimba, tandis que pour les autres, il s’agit de faire échec à ce projet. La suite dépendra vraisemblablement des rapports de force entre le président gabonais, Jean Ping et leurs éventuels soutiens occidentaux respectifs.

La possibilité d’un retrait collectif de l’Afrique est prise très au sérieux pour au moins une raison : si les États africains signataires du statut de Rome quittent la machine CPI, cette dernière perdra une grande part de sa légitimité. Sur 124 États parties, 34 sont donc africains, ce qui fait de l’Afrique le continent le plus représenté. Pour éloigner cette menace, Fatou Bensouda mène depuis plusieurs mois une intense campagne de communication auprès de l’opinion publique et des dirigeants africains. Des ONG font de même. HRW est sans doute celle qui est la plus active sur ce terrain. Mais elle est loin d’être un acteur neutre.

Comme d’autres ONG de défense des droits de l’homme, elle a en effet milité activement pour la création de la CPI et entretient depuis des liens de grande proximité avec le bureau de la procureure : ce dernier s’appuie très souvent sur ses rapports pour monter ses dossiers d’accusation, au lieu d’enquêter lui-même. Ce recours aux travaux des ONG est d’ailleurs un des traits de la politisation de la CPI, les ONG étant rarement indépendantes et impartiales. « Un grand nombre des ONG qui fournissent des témoins à la CPI ont reçu des subventions de la part de gouvernements européens qui financent aussi la Cour », a observé Toby Cadman dans une seconde tribune publiée en 2015. Dans l’affaire Gbagbo, le dossier de Fatou Bensouda a été en grande partie construit sur des rapports de HRW, qui a plusieurs connexions troublantes, déjà soulignées par Mediapart.

Le Burundi sera-t-il suivi par d’autres pays africains ? Le prochain sommet de l’UA, qui se tiendra en janvier 2017, permettra peut-être d’y voir plus clair. En attendant, le Burundi n’a pas fini d’entendre parler de justice internationale : sa décision ne va pas mettre fin au processus engagé par Fatou Bensouda. Le texte du statut de Rome établit en effet que « le retrait prend effet un an après la date à laquelle la notification » écrite du retrait a été reçue par le secrétaire général de l’ONU. Le choix de Bujumbura aura même peut-être l’effet contraire à celui recherché : il pourrait pousser la procureure de la CPI à accélérer son travail au cours des mois à venir.

Une fois que le Burundi ne sera plus adhérent au statut de Rome, la CPI pourra toujours décider d’éventuelles poursuites : si la règle veut qu’elle ne puisse inculper un individu que lorsque ses crimes présumés ont été commis sur le territoire d’un État partie ou s’il est ressortissant d’un État partie, le Conseil de sécurité de l’ONU peut aussi saisir le procureur de la Cour pour une situation donnée dans un État non partie. Dans ce cas, la juridiction de la CPI s’étend à ce pays. C’est ce qui s’est passé pour le Soudan en 2005 et la Libye en 2011 – mais avec, au bout, des résultats judiciaires nuls.

 Par Fanny Pigeaud |21 octobre 2016 (Mediapart) Tous droits réservés.

 

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