Inégalités et politiques publiques en Afrique


Les contributions rassemblées dans cette étude traitent de la pluralité des normes de comportement dans les contextes africains et de ses implications, tant sur les dynamiques socio-économiques que sur les politiques publiques qui sont censées les piloter, à partir d’éléments empiriques issus de domaines fort différents : administration publique, domaine judiciaire, interventions de développement, régulations foncières,…

Ce texte est extrait de l’ouvrage « Inégalités et politiques publiques en Afrique : Pluralité des normes et jeux d’acteurs », sous la coordination de Gérard Vinter. Editions Karthala et IRD, 2001, 457 pages.

La rédaction de afriquesociologie.com a jugé nécessaire de partager cette lecture pour la pertinence et les enseignements des analyses.

Inégalités et politiques publiques en Afrique

L’existence d’une pluralité des normes a souvent été évoquée comme une particularité de l’Afrique contemporaine. Il faut cependant rappeler que, si cette pluralité prend aujourd’hui en Afrique des formes particulières, parfois paroxystiques, la coexistence de normes différentes n’est ni un phénomène spécifiquement africain ni, en Afrique, un phénomène spécifiquement contemporain. Il reste néanmoins que les sociétés africaines postcoloniales semblent à l’évidence caractérisées par un pluralisme accentué ou particulier, une sorte de « surpluralisme » des normes, où l’on peut sans difficulté reconnaître diverses traces ou divers effets de l’histoire récente du continent.
À l’immense variété des situations pré coloniales, s’est surajouté un système juridique, administratif et politique très spécifique de la colonisation, puis un État postcolonial modelé, pour partie, sur le système occidental et pour partie sur le système soviétique. Ces États, qui ont successivement connu en quarante ans, partis uniques, régimes militaires et conférences nationales, sont aujourd’hui en crise profonde et en réforme permanente, contrôlant peu ou mal des sociétés au fonctionnement fort éloigné des normes officielles, où de multiples « normes informelles » semblent régler les comportements et, entre autres, permettre la survie.
On ne saurait, cependant, imputer à une prétendue « exception africaine » la coexistence d’une pluralité de normes. C’est un phénomène sociologique à la fois présent dans toute société, mais aussi résultant de trajectoires historiques nationales qui sont toujours particulières.

Quelques facteurs généraux de pluralisme des normes en Afrique

Le contexte contemporain des sociétés africaines contribue au pluralisme de normes et à la prolifération d’institutions qui ne sont pas « conformes » à la logique « développementaliste » mais qui régulent, néanmoins, l’essentiel des relations ordinaires entre les agents.
Quatre éléments de ce contexte, au moins, agissent en ce sens :

1- la forte instabilité de environnement économique, social, politique (on pourrait ajouter écologique) : d’où le clientélisme généralisé qui peut être un moyen de réduire l’insécurité et l’instabilité en même temps qu’il contribue à augmenter l’écart entre normes officielles et normes pratiques;

2- le manque d’alternative à la croissance fondée sur l’exploitation des matières premières : la pluriactivité et la mobilité qui en résultent peuvent jouer dans le sens d’une diversification des normes ;n-AFRIQUE-FMI-large570

3- l’accroissement des inégalités et la nécessité, y compris pour les plus défavorisés, de recourir à l’environnement marchand pour accéder au seuil de subsistance (la stratégie de « retrait du marché » s’avérant de plus en plus difficile pour subvenir aux nécessités sociales et économiques) : ainsi devient-il fréquent que, dans les logiques d’action économique, soient combinées une logique de subsistance et une logique marchande ;

4- la très forte implication des institutions internationales et des bailleurs de fonds du Nord dans les politiques publiques, qui leur permet d’imposer des conditionnalités en matière de politique publique mais aussi de « développement institutionnel ». Cette ingérence du système international dans les formes nationales d’organisation sociale et politique et dans les enjeux politiques nationaux se traduit par l’injection de consignes, imposées sous contrainte financière, qui ajoute une strate supplémentaire de normes, de règles et d’institutions à la pluralité des normes préexistantes, sans les faire disparaître. Cette situation explique, en particulier, l’existence « d’agendas cachés » de la part des gouvernements, qui doivent en même temps répondre aux conditionnalités externes (en matière de gouvernance, de décentralisation, de démocratisation, de déréglementation) et gérer les conditions de reproduction de leur pouvoir et de leur autorité selon des normes politiques fort différentes.

Les formes du pluralisme des normes en Afrique

Les études rassemblées dans cette étude évoquent toutes, à des degrés divers, un ou plusieurs des trois aspects suivants : l’informalité des normes, leur négociabilité et une « porosité » de la sphère publique liée à la « surpolitisation » des sociétés.

L’informalité
L’importance des normes « non-officielles » va de pair avec la faible capacité de l’État à produire des règles du jeu acceptées par tous et à les faire respecter. De nombreux espaces sociaux sont ainsi « abandonnés » : soit le système de normes officielles en est absent, soit il n’y a aucune valeur, laissant ainsi la place non à l’anomie mais à d’autres systèmes de normes « de fait », plus ou moins concurrents, et toujours « informels », au sens qu’a habituellement ce terme.
Une conséquence en est cette sorte de schizophrénie de beaucoup d’acteurs, qui naviguent entre d’un côté un système de règles officielles non appliquées ou non applicables, mais censées au moins être la référence dans les rapports avec l’extérieur et les « bailleurs », et, de l’autre côté, des règles « de fait », elles-mêmes diverses.

La négociabilité
Les normes officielles ou officieuses sont fortement instables, non cristallisées, non stabilisées, malléables. Il en résulte une importante marge de négociation, et ceci à tous les niveaux, à l’échelle domestique comme à l’échelle villageoise ou à l’échelle des rapports avec l’administration. Que l’on pense à une « institution » d’apparence traditionnelle comme le mariage : tout mariage en Afrique est non seulement une négociation sur le montant des prestations, mais aussi sur les règles et « coutumes » à suivre entre deux familles qui n’ont pas forcément les mêmes référents en ce domaine. En milieu rural, le cas de la transmission des biens, à la suite du décès d’un chef de famille, est encore plus parlant, en dépit de l’existence de règles « traditionnelles » en apparence très strictes, que l’observateur non averti (ou l’informateur intéressé) présente volontiers comme incontournables.

La « porosité » de la sphère publique et la « surpolitisation des sociétés»
L’informalité et la négociabilité des normes jouent en particulier au sein de la sphère publique et dans les relations entre celle-ci et les multiples sphères d’action qui relèvent de l’initiative des agents privés, qu’ils soient individuels (par exemple les entrepreneurs ou les individus exerçant leurs droits de citoyens) ou collectifs (par exemple les ménages, les communautés villageoises ou les groupements de producteurs). La gestion des affaires publiques, comme le cadre même de l’action publique, est affectée d’un « flou » qui nécessite des ajustements permanents de la part des acteurs. On a ainsi pu parler de la « privatisation de l’État » mais on peut aussi constater une imbrication quotidienne du politique dans les formes d’action privées. À cet égard, on peut prendre au pied de la lettre l’expression populaire, courante en Afrique : « Chacun fait sa politique. »
Au niveau de l’État et de ses agents locaux, on constate l’existence d’un État « à plusieurs vitesses » si l’on peut dire, et à plusieurs normes, avec un double secteur étatique de fait, lui-même associé à une double échelle des salaires.
En schématisant, on trouve, d’un côté, un État officiel, sous-équipé, peu efficace, employant et promouvant, sur des bases clientélistes et sans critère de compétence, des fonctionnaires non motivés et sous-payés, qui complètent leurs revenus par une corruption devenue généralisée. Cet État connaît un écart maximum entre normes officielles et normes pratiques. De l’autre côté, il y a des enclaves semi-privées, les « projets » ou les cellules de ministères en rapport direct avec les institutions « mondialisées ». Ces cellules remplissent de fait diverses fonctions étatiques tout en étant directement dépendantes d’organisations internationales et de bailleurs étrangers, dans des conditions d’équipement abondant ou surabondant, avec une efficience au moins améliorée, des recrutements locaux intégrant un critère de compétence, et des salaires plus en rapport avec les normes internationales (supérieurs de 5 à 10 fois aux salaires de l’État officiel). Dans ces îlots, l’écart entre normes officielles et normes pratiques est plus réduit.
Au niveau des rapports entre les services de l’État et ses usagers locaux, l’ambivalence est également de règle. Aux normes et politiques officielles se superposent d’autres normes et consignes informelles, une « politique publique informelle » en quelque sorte. Cette ambivalence permet à l’État de compenser son faible ancrage dans la société en jouant sur les réseaux clientélistes au sein des arènes politiques locales, mais elle permet aussi aux notables locaux de tirer parti de leur proximité avec les services et agents de l’État pour asseoir leur position dans ces arènes politiques. Un exemple bien connu concerne la politique foncière. La politique officielle, fondée sur le droit positif ou des réformes de la législation, se double de consignes et d’arrangements basés sur des considérations économiques et politiques moins explicites qui peuvent se trouver en contradiction avec la lettre et l’esprit de la loi (d’un côté, « la terre appartient à celui qui la met en valeur », de l’autre, au contraire, circule la consigne de restituer à leurs propriétaires coutumiers les droits fonciers concédés à des « étrangers » aux communautés locales).
Ces différents pluralismes sont à l’origine d’une situation paradoxale de la sphère publique. D’un côté, ils participent d’un cercle vicieux qui contribue au délabrement de l’État officiel. L’incapacité de l’État à impulser, contrôler, organiser, prévoir, distribuer, prélever est particulièrement flagrante au niveau local (un niveau peu connu des experts en administration publique qui circulent en Afrique), et n’est pas sans lien avec la floraison des « projets » en tout genre qui, non seulement contournent l’État, mais concourent à sa perte de légitimité. Le discrédit et l’inefficacité de l’État alimentent la recherche de plus en plus fébrile de projets décentralisés, lesquels à leur tour contribuent encore au discrédit de l’État.
D’un autre côté, l’État ou certains de ses agents ne restent pas inactifs vis-à-vis des consignes internationales qui promeuvent son retrait.
En dépit de sa faiblesse, l’État et ses agents demeurent un centre de distribution de pouvoirs et de ressources ; il est en mesure de « récupérer » indirectement certaines politiques qui tendent à l’affaiblir (par exemple dans la mise en œuvre des programmes de décentralisation ou de privatisation). En outre, certains fonctionnaires cumulent une position dans l’appareil d’État, dans les systèmes de pouvoir locaux et même dans des projets d’aide extérieure (en tant que « cadres ressortissants » de telle région par exemple).
Il en résulte une imbrication bien plus grande qu’on ne l’imagine souvent entre le dispositif étatique et la « société civile » (dont les leaders sont souvent des fonctionnaires ou tiennent leur position grâce à leur proximité avec les services de l’État).
En définitive, la porosité de la sphère publique vis-à-vis des sphères d’activités privées (individuelles ou collectives) n’aboutit pas nécessairement à la dilution de l’État, mais plutôt à la « surpolitisation » des sociétés. L’affaiblissement de l’État ouvre de multiples champs de compétition où des individus et des acteurs collectifs entrent en concurrence pour investir l’État ou prendre en charge des fonctions auparavant assurées par les pouvoirs publics.

La rédaction de afriquesociologie.com

Contributions de Jean-Pierre Chauveau, Marc Le Pape et Jean-Pierre Olivier de Sardan

Tiré de l’ouvrage « Inégalités et politiques publiques en Afrique : Pluralité des normes et jeux d’acteurs ». Sous la coordination de Gérard Vinter. Editions Karthala et IRD, 2001, 457 pages.

Extraits des pages 146 à 153.

La photo d’illustration est un choix de la rédaction de afriquesociologie.com

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